Hay una cierta propensión entre la gente lega a identificar la monarquía autoritaria y la monarquía absoluta europeas de la época moderna con una forma de gobierno ''a la turca'', esto es, un despotismo oriental. A ello han contribuido los historiadores al crear el concepto de ''Despotismo Ilustrado'' para referirse a la última fase del ''Antiguo Régimen'' y al no hacer una distinción adecuada entre lo que fue, en el caso español, la de los Reyes Católicos y los Austrias - definida por Vicens y Reglá como autoritaria - y la de los Borbones, centralista y reformista, pero a la que los tratadistas de la época - lo recoge el autor - designan como ''despotismo ministerial'', expresión que, bien considerada, se refiere más a la emergencia de un poder ejecutivo-administrativo fuerte que por otra parte anunciará la aparición de los Gabinetes o Gobiernos contemporáneos, sustitutos en nuestro tiempo de otras instancias de poder más tradicionales.
El mérito principal de este libro, creo yo, está en destacar la evolución que desde los Reyes Católicos hasta 1833 tuvo todo el aparato administrativo cercano al rey, así como la estructura de poder municipal. De las Cortes se refleja su nuevo papel, sujeto a las realidades impuestas por la multiplicidad de reinos y la disminución de la fuerza política de la nobleza; es una institución que, al contrario de los órganos administrativos, mantiene una estructura similar y unas atribuciones teóricas semejantes a las originarias, si bien la práctica (absentismo de la nobleza y el clero en Castilla, irregularidad de convocatoria) reduce la capacidad de control antes ejercido. En cambio, lo más significativo de los Estados modernos es el nacimiento de toda una burocracia alrededor de la figura real, exigida por la mayor complejidad de las funciones de gobierno. Era éste, quizá, uno de los puntos más olvidados por los historiadores, que incluso cuando lo abordaban, lo hacían desde un punto de vista jurídico, teórico. Ahora, sin embargo, se hará un análisis ''dinámico'' de estas instituciones, que permite por otra parte soslayar los casos, abundantes, de discrepancias sobre el verdadero contenido de cada una de ellas. Sabido es que en el entramado legal del Antiguo Régimen se puede encontrar de todo menos claridad, pues se trata de una superposición de estratos que se interfieren entre sí y difuminan las atribuciones y las responsabilidades; no en vano fue la época dorada de los pleitos interminables que hacían la fortuna de aquellos abogados expertos en moverse en la jungla de las normas, tantas veces contradictorias. En muchas ocasiones la importancia y el espacio de poder de una determinada institución dependía de quien la ejercía, y hasta se da el caso, en España especialmente, de una personalización sin respaldo oficial de la figura del valido o privado, que sí lo tenía en cambio en Francia, aunque no siempre en la medida real de su influencia. Otras veces un mismo individuo acumula más de una función, dando lugar, de hecho a una situación de monopolio del poder (como sucedió, por ejemplo, con Patiño).
Debemos, me parece, a los historiadores franceses esta orientación, más cercana a la realidad histórica, de lo que poco a poco será conocido como ''el Estado'' (lo que los arbitristas españoles de la época designaban con el ambiguo término de ''La República'', muy cercano al sentido originario de ''la cosa pública''. Y el modelo para ello es el libro de Lapeyre sobre la monarquía francesa, seguido algo más tarde por el ''Antiguo Régimen'' de Pierre Goubert, en el cual el laberinto normativo es descrito con gran habilidad. El ejemplo cundió también en España, y quizá el mejor reflejo fue el magnífico estudio de José Antonio Escudero (''Los secretarios de Estado y de Despacho''), monumental trabajo que desentraña los antecedentes de lo que hoy llamamos ''Administración central del Estado''.
Una revisión general, en este sentido, es lo que aquí se aborda; en gran parte, proporcionándonos una nueva óptica, sólida, de la mecánica gubernamental; en otro sentido, cuando ello no es posible, destacando los puntos débiles de la anterior historiografía (por ejemplo, el concepto de ''neoforalismo'' o el verdadero alcance de los decretos de ''Nueva Planta''), pero sin plantear rupturas que las evidencias actuales no avalan.
Surge una consideración, implícita en toda la obra, cuya trascendencia es acusada: los órganos administrativos, en principio simples emanaciones del poder real, adquieren la condición de copartícipes de ese poder y, en ocasiones (reinado de Carlos II), se imponen sobre la voluntad del monarca. A la limitación tradicional representada por las Cortes y los fueros, nunca desaparecida en tiempos de paz interior, se suma la que proviene del aparato gubernamental y de las normas, reglamentos y privilegios que sus diversos organismos fueron recibiendo. Una prueba más de que nos hallamos ante una monarquía ''limitada'' (no hay más que recordar, por ejemplo, el inmenso campo de influencia y jurisdicción del Santo Oficio, que sólo la férrea decisión de Carlos III controló).
Dentro del entramado administrativo el protagonismo, en la época de los Reyes Católicos y los Austrias, lo tienen los Consejos. El más antiguo de ellos, el Consejo Real o de Castilla, se vio acompañado, a partir de los Reyes Católicos, por otros, necesarios por dos motivos: por el absentismo real o por la índole de los asuntos; surge así el Consejo de Aragón, por un lado, y por otro los de Órdenes, Cruzada, Inquisición o Hacienda (alguno, como el de la Santa Hermandad, desapareció más tarde). El autor, con acierto, distingue entre Consejos territoriales y Consejos temáticos o especializados, a la manera de ministerios colegiados. Más tarde, con los Austrias se incrementan ambos con nuevas creaciones: Consejos territoriales de Indias, Italia, Portugal y Flandes, este último de poca duración (hasta 1598, cuando fue cedida la soberanía a la infanta Isabel Clara Eugenia) y el anterior (Portugal) desdoblado por un tiempo y también desaparecido a raíz de la independencia lusa, oficialmente reconocida en 1668. A ellos se unen los especializados de Estado y Guerra, el primero de los cuales, integrado sobre todo por la alta aristocracia, alcanzará una posición preeminente durante el siglo XVI, siendo el segundo una especie de versión reducida del de Estado. En ellos había, por lo general, tanto nobles como letrados y eclesiásticos, y muchas veces la procedencia social era en realidad la misma y la condición personal de sus miembros podría reunir los tres niveles; sin embargo, así como en Estado es la Grandeza la más bien representada, en Hacienda, por ejemplo, predominaban los letrados por el carácter técnico de la materia. De todos modos, la tradición atribuía a un personaje, el presidente del Consejo de Castilla, el primer lugar jerárquico inmediatamente detrás del rey, posición que en la época constitucional correspondería al Presidente de las Cortes. De tal Consejo, también plagado de letrados y el más numeroso, fue surgiendo una comisión especializada en asuntos de justicia que recibió el nombre de Cámara de Castilla, verdadero núcleo legislador durante aquellos tiempos.
Por otro lado, ya en la época de los Reyes Católicos, tienen un rango oficial los secretarios reales. Estos, más tarde, se dividen en dos grupos: los secretarios privados y los secretarios de los Consejos; los segundos, a veces, acumulan varias secretarías, de las cuales la más importante era la del Consejo de Estado, y por ello recibe el nombre de secretaría de Estado, antecedente claro del ministerio de Asuntos Exteriores actual (que se llamó de Estado hasta la II República). A partir del siglo XVIII su posición se hace más relevante y en muchos casos suman a su función la de presidente del Consejo temático homólogo, naciendo así el llamado régimen ministerial, que se puede detectar a partir de 1714 aproximadamente. Otro tipo de secretario, aparecido durante la privanza del Conde-Duque de Olivares, es secretario del Despacho Universal, que quizá tenía su origen en la secretaría privada y asumió la labor de enlace entre los demás secretarios y la firma real; a partir de Felipe V se vincula a la figura del secretario de Estado, siendo corriente que se le designe con ambas titulaciones simultáneamente. No tardaron en desaparecer los Consejos, y los ministerios o secretarías asumen sus funciones, manteniendo los nombres (Estado, Gracia y Justicia, Guerra, Indias, Hacienda); en cambio, se revalorizó el papel del Consejo de Castilla (que había absorbido al de Aragón) como órgano de elaboración de leyes y de última instancia administrativa y judicial.
La administración periférica tenía ya una cierta estructura previa, medieval, tanto en Aragón (virreyes, lugartenientes-gobernadores) como en Castilla (capitanes generales, adelantados); en la Edad Moderna la expansión de la monarquía potenció todavía más estas instituciones, si bien en el caso de los virreyes no parece que la fórmula, trasplantada a las Indias, conservara plenamente el mismo significado. Tras la guerra de Sucesión sólo queda en la Península un virrey (el de Navarra), siendo en los demás casos el capitán general la figura que le sucede, según el ordenamiento castellano. También es de procedencia medieval el cargo de corregidor, que se convierte en fijo y residencial en la época de los Reyes Católicos (estudiado por Lunefeld) y asume el control de los grandes municipios por parte de la Corona. Con los Borbones se implantan los intendentes, funcionarios al mismo tiempo civiles y militares con misiones sobre todo de recaudación, logísticas y de reclutamiento; poco a poco irán asumiendo también las funciones del corregidor mayor en las capitales de provincia y son el claro precedente de los gobernadores civiles; su implantación en América se tradujo en una mejora considerable del aparato administrativo, pero, en la misma medida, fue causa importante de descontento para unos criollos demasiado acostumbrados a la tenue vigilancia de la corrupta y escasa burocracia tradicional.
La maquinaria administrativa, cada vez más compleja y tendente a la inercia y al papeleo no era apropiada para resolver problemas que desbordaban las competencias de los órganos especializados; ello trajo consigo la necesidad de recurrir a ''Juntas'' ''ad hoc'', que proliferaron en la etapa de Olivares, ''Juntas de Reformación'' libres de las ataduras reglamentarias; en pocas ocasiones dieron fruto y no hicieron otra cosa que aumentar la maraña institucional, dándose el caso de coexistir (época de Godoy) Juntas con cometidos casi idénticos.
Otra característica a resaltar, muy propia del Antiguo Régimen, es la confusión entre lo administrativo y lo judicial. En realidad, lo segundo tenía mayor trascendencia desde un principio, pues la figura del rey estaba fundamentalmente vinculada a resolver los asuntos de la justicia (como se observa en el título de una famosa obra teatral de la época: ''el mejor alcalde, el rey'', siendo entonces el alcalde el equivalente del juez actual). El otro contenido, el ejecutivo en términos de gobierno, apenas si tenía entidad hasta los tiempos modernos, pero progresó de tal manera que adquirió mayor protagonismo, con el peligro de olvidar la función original. No fue sino con la Revolución Francesa cuando se pudo deslindar, como aquí en las Cortes de Cádiz. Y la confusión no sólo afectaba a los Consejos, sino también a los órganos periféricos y a los unipersonales. Claro ejemplo son las Audiencias, que muchas veces asumían funciones de gobierno (como en Galicia) y otras estaban sometidas a la autoridad militar del capitán general, presidente nato de ella; la contradicción era tan visible que hubo de arbitrarse un sistema de equilibrio llamado ''Real Acuerdo'', para que no se rompiese la armonía entre ambas instituciones.
Más que cualquier otro país, como consecuencia de la multiplicidad de reinos y de la hegemonía política y militar asumidas, la Monarquía española estuvo condicionada y caracterizada por el régimen de Consejos, que superaban la decena. Mientras hubo un rey que ejerciese directamente su autoridad, tales Consejos se limitaban a echar arena en los engranajes para enfatizar sus prerrogativas, con lo que ralentizaban las decisiones pero no las imponían. Otra cosa fue cuando los reyes hicieron dejación de su poder, situación generalizada en el siglo XVII, con lo que los Consejos asumieron competencias decisorias, coincidiendo además con los momentos más tristes de la fase decadentista. Era preciso deshacerse de la rémora de esta ''polisinodia'' si se quería vigorizar y potenciar al Estado y en esa línea hay que situar las reformas emprendidas a partir de la llegada de los Borbones.
Aparentemente, este libro, por lo dicho, parece sólo útil a especialistas interesados en particular por los aspectos institucionales, pero está equilibrado con capítulos donde se da una panorámica sencilla y bien ajustada a la dinámica política de cada período, con lo cual el lector puede transitar de una a otra parte de modo que todo el conjunto le resulte comprensible, y no es ello el menor de los méritos que el autor acumula.